หลากทรรศนะ "ผ่าทางตัน" เดินหน้าประชามติ-แก้รธน.

หมายเหตุ - นักวิชาการได้แสดงทรรศนะความเห็นเกี่ยวกับการจัดทำประชามติของรัฐบาลเพื่อแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 291 เพื่อให้ได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงประมาณ 24.3 ล้านเสียง 

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์
นักกฎหมายอิสระ

เห็นข่าวว่าจะมีการประชุมคณะทำงานของรัฐบาลเพื่อศึกษาการทำประชามติ ในวันที่ 24 ธันวาคมนี้ และมีผู้เป็นห่วงเรื่องการออกเสียงประชามติ ตลอดจนเรื่องที่อาจจะมีผู้ไปร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าประชามติผิดรัฐธรรมนูญนั้น ขอเสนอความเห็นว่า ทางออกหนึ่งที่เป็นไปได้ คือการที่รัฐบาลและรัฐสภาควรยึดหลักอธิบายว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 3 ได้วางหลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจอันเป็นหลักกฎหมายพื้นฐานที่สุดของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น คณะรัฐมนตรี (ครม.) จึงไม่อาจทำประชามติตามมาตรา 165 เพื่อหาข้อยุติอันเป็นการก้าวล่วงอำนาจของรัฐสภาในกรณีที่เกี่ยวข้องกับอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญอันเป็นอำนาจเฉพาะของรัฐสภาได้ 

อย่างไรก็ดี เพื่อเป็นการแก้ปัญหาความขัดแย้ง ครม. เมื่อรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายมหาชน แม้ผมจะไม่เห็นด้วยกับการทำประชามติ เพราะโดยส่วนตัวไม่เห็นด้วยกับการมีวาระซ่อนเร้นของรัฐบาลในการแทรกวาระที่ 2.5 ของการแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นมา แต่ถ้าจำเป็นต้องทำประชามติ ผมเสนอให้ทำตามมาตรา 165 โดยดำเนินการให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้คำปรึกษาแก่ ครม.เพื่อร่วมหาทางออกในการบริหารราชการแผ่นดินในสภาวะที่สังคมมีความขัดแย้ง อันเป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร ใช้เพียงเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิออกเสียงเท่านั้น ด้วยการให้ประชาชนออกมาใช้สิทธิออกเสียงให้เยอะเพียงอย่างเดียว อีกทั้งสามารถเสนอผลเพื่อหารือกับรัฐสภาได้ ส่วนรัฐสภาจะพิจารณาผลประชามติอย่างไร ก็ถือว่าเป็นอำนาจของรัฐสภา การที่ประชาชนออกมาให้คำปรึกษากับ ครม. แม้จะไม่ผูกพันต่อรัฐสภา แต่ ครม.อาจเปิดอภิปรายในรัฐสภาได้ เมื่อได้มีการทำประชามติในกรณีขอคำปรึกษา

ทั้งนี้ ครม.อาจตั้งคำถามในการทำประชามติกรณีขอคำปรึกษาแก่ ครม. ว่า การเมืองในปัจจุบันประชาชนเห็นว่าหากมี ส.ส.ร.มายกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ หลังการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 จะลดความขัดแย้งในสังคมได้หรือไม่ ไม่ใช่สอบถามประชาชนว่าควรให้ ส.ส.ร.เพื่อมายกร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่ แต่การทำประชามติในกรณีขอคำปรึกษาคือการเคารพมาตรา 3 ของรัฐธรรมนูญในหลักการแบ่งแยกอำนาจ และด้วยเหตุดังกล่าว การนับเสียงประชามติ จึงไม่จำเป็นต้องมีออกมาใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ

ความเห็นข้างต้น เป็นกรณีที่ฝ่ายการเมืองเห็นความจำเป็นในการต้องทำประชามติ แต่หากถามผมในเชิงหลักการ ผมคิดว่าการเดินหน้าลงมติวาระ 3 ไม่ควรมีการทำประชามติ เพราะเป็นการแทรกแซงขั้นตอนที่กำหนดไว้โดยเฉพาะตามมาตรา 291 ยิ่งหากคณะรัฐมนตรีทำประชามติเพื่อหาข้อยุติ ก็เท่ากับเป็นการก้าวล่วงอำนาจรัฐสภา ทำผิดมาตรา 3 มิฉะนั้น การทำผิดหลักการเช่นนี้ ไม่ต่างอะไรกับการแทรกแซงขั้นตอนอื่นๆ เช่น หากรัฐสภาจะลงมติถอดถอนนายกรัฐมนตรี ครม.ก็อาจจะไปจัดประชามติก่อน เป็นต้น

สุขุม นวลสกุล
อดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยรามคำแหง

รัฐบาลคงมั่นใจว่าจะได้เสียงข้างมากของการทำประชามติไม่ยาก แต่ประเด็นอยู่ที่หลักเกณฑ์ของพระราชบัญญัติออกเสียงประชามติปี พ.ศ.2552 ยังมีอีกหนึ่งปัจจัยคือ ปัจจัยของจำนวนผู้ที่มีสิทธิออกเสียงจะต้องออกมาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่ง คิดว่าปัจจัยนี้ยังเป็นสิ่งที่รัฐบาลหนักใจอยู่ไม่น้อย รัฐบาลคงจะมีแผนจะเดินหน้ารณรงค์หรือสานเสวนาสร้างความเข้าใจกับประชาชนว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ควรแก้ไขอย่างไร เพื่อให้ประชาชนออกมาใช้สิทธิออกเสียงประชามติ อีกทั้งรัฐบาลอาจจะต้องใช้กลไกรัฐเข้าช่วยอำนวยความสะดวก เช่น ลดค่าโดยสารประจำทาง รถไฟ เป็นต้น หรือไม่อาจประกาศวันหยุดเพิ่มหลังจากวันทำประชามติเพื่อให้ประชาชนเดินทางไปออกเสียงได้สะดวกมากขึ้น

สมมุติว่าภายหลังจากทำประชามติแล้ว ผลออกมาไม่ผ่าน รัฐบาลคงจะแก้ไขผ่านรัฐสภาเป็นรายมาตราแทน ในข้อเท็จจริงคิดว่าการแก้เป็นรายมาตราจะเข้าทางรัฐบาลมากกว่าการแก้ไขโดยผ่าน สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) เพราะจะได้แก้ได้ตามใจชอบ ไม่ต้องไปฝากความหวังไว้ที่ ส.ส.ร.ที่ให้ความเห็นแบบนี้ เพราะต้องยอมรับว่าเสียงข้างมากในรัฐสภาเป็นของพรรคร่วมรัฐบาลอยู่แล้ว สามารถทำได้เลยอย่างที่ในสมัยพรรคประชาธิปัตย์เป็นรัฐบาลเคยแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรามาแล้วเหมือนกัน โดยอาศัยเสียงข้างมากในรัฐสภาเช่นเดียวกัน

สำหรับวาระ 3 ที่ค้างอยู่ในรัฐสภานั้น เท่าที่ผมฟัง พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี โฟนอินเข้ามาที่การชุมนุมของกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ที่โบนันซ่า เขาใหญ่ ดูเหมือนว่าจะไม่มั่นใจที่จะเดินหน้าโหวตวาระ 3 ต่อ ที่ตีความแบบนี้ เพราะต้องอย่าลืมว่าเสียงของรัฐบาลมีอยู่ 300 เสียง แต่จะผ่านวาระ 3 ได้ต้องอาศัยเสียงถึง 326 เสียง

ดังนั้น พ.ต.ท.ทักษิณคงกลัวว่าจะมี ส.ส. หรือ ส.ว.บางส่วนจะไม่ร่วมโหวต เนื่องจากกลัวว่าถ้าร่วมโหวตวาระ 3 แล้วจะกลายเป็นการกระทำผิดรัฐธรรมนูญ หากมีผู้ร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้ตีความ แล้วจะถูกลงโทษตัดสิทธิทางการเมือง ส่วนเกมนอกสภาคงไม่แรงจนกระทั่งล้มรัฐบาลได้ เพราะด้วยเหตุและผลการโหวตวาระ 3 ยังไงต้องโหวตให้จบ ค้างไม่ได้ เพราะกฎหมายระบุไว้แบบนั้น

ส่วนประเด็นที่เป็นปัญหาถกเถียงกันอยู่ในขณะนี้คือ มาตรา 309 ว่า จะเป็นการล้มคดีของ พ.ต.ท.ทักษิณหรือไม่ ขณะเดียวกัน ทางฝั่งรัฐบาลไม่ชี้ชัดว่าจะแก้หรือไม่แก้มาตรานี้ คิดว่าถ้ามองในมุมมองของรัฐบาล รัฐบาลจะต้องแก้ไขมาตรานี้อย่างแน่นอน เพราะเหตุผลของการแก้ไขรัฐธรรมนูญของรัฐบาลคือต้องการลบผลพวงของการรัฐประหารปี 2549 แน่นอนว่ามาตรานี้เกี่ยวข้องกับการรัฐประหารปี 2549 โดยตรง แต่ถ้าถามความเห็นส่วนตัว มองว่าจะแก้หรือไม่แก้มาตรา 309 ไม่มีประโยชน์อะไร เพราะในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2549 ที่คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ประกาศใช้ได้รับรองคำสั่งดังกล่าวไว้หมดแล้ว ก่อนหน้าที่ฝ่ายค้านเคยออกมาให้ความเห็นในทำนองนี้เช่นเดียวกัน

อัษฎางค์ ปาณิกบุตร
นักวิชาการอิสระด้านรัฐศาสตร์ 
การเดินหน้าทำประชา มติของรัฐบาลเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 ในครั้งนี้ ต้องถามว่ารัฐบาลทำประชามติเรื่องอะไร ทำเพื่ออะไร ต้องเข้าใจว่าต้องทำอย่างไร ถ้าต้องแก้รัฐธรรมนูญต้องแก้ทั้งฉบับ เขียนใหม่ทั้งหมดโดยใช้คนที่มีความรู้เรื่องรัฐธรรมนูญมาทำเท่านั้น

การจัดทำประชามติเกี่ยวกับการแก้รัฐธรรมนูญส่วนมากเป็นเรื่องนามธรรม มันกินไม่ได้เหมือนคำถามเกี่ยวกับเรื่องปากท้อง เรื่องภาษี ส่วนมากถามเรื่องเอาไม่เอา ถ้าจะให้ประชาชนออกมาใช้สิทธิครั้งนี้มากๆ ต้องมีการประชาสัมพันธ์ว่าเหตุผลในการทำคืออะไร ที่รัฐบาลกลัวว่าคนจะไปใช้สิทธิน้อยนั้นถูกต้องแล้ว

จริงๆ แล้ว การทำประชามติเป็นเรื่องธรรมดาในการปกครองระบอบประชาธิปไตย แต่คนไทยไม่ชิน อย่างในต่างประเทศเขามีการทำประชามติกันบ่อยๆ ส่วนใหญ่ถามเรื่องความเดือดร้อนที่สร้างผลกระทบแก่ประชาชน เช่นอัตราการเก็บภาษีคนรวย เป็นต้น อันเป็นการแสดงอำนาจอธิปไตยของประชาชน คนไทยยังไม่ชิน ยังมีความสงสัยว่าต้องไปใช้สิทธิไหม ถ้าไม่ใช้ก็ไม่โดนว่าหรือถูกตัดสิทธิทางการเมือง เรายังไม่ได้สอนให้ประชาชนรู้จักสิทธิของตัวเองที่ทุกคนมีอย่างเท่าเทียมกัน

ส่วนผลของการทำประชามติครั้งนี้ อยู่ที่ประชาชนว่าจะ ?เอา? หรือ ?ไม่เอา? เชื่อว่าประชาชนจะมาใช้สิทธิเกินครึ่งแน่ๆ มั่นใจว่ามากกว่า 12 ล้านคน อยู่ที่ว่ารัฐบาลกลัวผลที่ออกมาหรือเปล่า ถ้ากลัวก็อย่าทำ ฉะนั้นมันอยู่ที่แนวคิดทางการเมืองของแต่ละคน แต่ละฝ่าย

วิโรจน์ อาลี
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในแง่หลักการวิธีการนี้ผิด เท่าที่ศึกษาเรื่องนี้มา โดยปกติแล้วอำนาจสูงสุดยังเป็นของรัฐสภา สภามีสิทธิจะเคลื่อนเองได้อยู่แล้ว โดยเฉพาะในเรื่องของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ กระบวนการปกติที่ควรทำคือรัฐสภาโหวตวาระ 3 แล้วมีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ส.ส.ร.ยกร่างออกมา ก่อนจะมีการเอาไปทำประชามติอีกครั้ง ส่วนหน้าที่การทำเสวนาเป็นหน้าที่ของสภาไม่ใช่หน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย อะไรเหล่านี้ไปทำมันไม่ถูกต้อง

อย่างไรก็ดี แม้จะไม่ถูกต้องในทางหลักการ แต่ในทางปฏิบัติรัฐบาลสามารถทำได้ แต่จะเหนื่อย ถามว่าเมื่อมาถึงจุดนี้ประชาชนจะเหนื่อย และต้องถามอีกว่าประชาชนจะได้อะไรในการทำประชามติครั้งแรก ฝ่ายที่ไม่เอาไม่รู้ว่าจะเอาไปทำไม เพราะเห็นเขาบอกว่าเป็นการช่วย พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกฯ คนเดียว โดยไม่เข้าใจมิติว่ามันมีปัญหาของความเป็นเผด็จการที่มันแทรกอยู่ในรัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ.2550 ขณะนี้ฝ่ายรัฐบาลจะทำอย่างเดียวคืออยากให้รับ ขณะที่อีกฝ่ายจะบอกว่าไม่รับ โดยที่ทั้งสองฝ่ายอาจจะไม่ได้เสวนาให้เห็นประโยชน์ของการแก้รัฐธรรมนูญในหลายๆ มาตราที่มีปัญหานี้จริงๆ

การตัดสินใจทำประชามติส่วนหนึ่งมีผลผูกพันมาจากคำแนะนำของศาลรัฐธรรมนูญ ถ้าพูดกันตรงๆ พรรคเพื่อไทยหรือ พ.ต.ท.ทักษิณ คงไม่อยากเสี่ยง คือ อยากจะปรับแก้แต่ต้องค่อยๆ ทำกันไป โดยที่เขายังเชื่อมั่นในการใช้เสียงของประชาชนว่ายังคงทำได้อยู่ คิดว่าเขาน่าจะจัดการกับสิ่งนั้นได้ ผ่านได้ แต่ในใจผมคิดว่ามันไม่ได้ประโยชน์

แต่ถ้าเดินหน้าทำประชามติจริงๆ ต้องให้ทั้ง 2 ฝ่าย ได้พูดคุยสานเสวนาแบบใหญ่ๆ ทั้ง 2 ฝ่ายที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยต้องเดิน คือจัดเป็นเรื่องเป็นราวโดยจัดเป็นการประชุมเชิงประชาคม โดยทำไปตามจังหวะโดยมีการเตรียมการล่วงหน้าชัดเจน อาจจะกินเวลาทั้งปีไม่เป็นไร แต่ว่าควรให้ทุกคนตระหนักรู้ข้อมูลเหตุผลมากขึ้น

(ที่มา : หน้า 2 มติชนรายวัน 24 ธ.ค.2555)