สรุปความเห็น พิชิต ชื่นบาน ทำไมนายกฯต้องรับผิดลำพัง

หมายเหตุ - นายพิชิต ชื่นบาน ที่ปรึกษากฎหมายรัฐบาลและคณะทำงานฝ่ายกฎหมายพรรคเพื่อไทย เสนอบันทึกความเห็นทางข้อกฎหมาย กรณีการแจ้งข้อกล่าวหาของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ต่อ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ในโครงการรับจำนำข้าว




ต่อบันทึกการแจ้งข้อกล่าวหาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต่อ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2557 ในประเด็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีต่อโครงการรับจำนำข้าว

จากข้อกล่าวหาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในข้อ 1 และข้อ 2 มีปัญหาชวนคิดทำให้เกิดข้อสังเกต ข้อพิรุธ ข้อระแวงสงสัย ในหลายประเด็นทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย จึงขอทำบันทึกเห็นต่างต่อบันทึกการแจ้งข้อกล่าวหา น.ส.ยิ่งลักษณ์ ในโครงการรับจำนำข้าว ดังนี้

ทำไมนายกฯต้องถูกแจ้งข้อกล่าวหาในคดีอาญาโดยลำพัง เมื่อคำนึงถึงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรี ในฐานะหัวหน้ารัฐบาลโดยเฉพาะบทบาทในทางการบริหารรัฐ (governmental) มีพื้นฐานมาจากหลักการปกครองใน ระบบรัฐสภาŽ ที่ถือหลักการบริหารกิจการของรัฐในรูปของ คณะบุคคลŽ(collective body) โดยยึดหลักความรับผิดชอบร่วมกัน (collective responsibility) รัฐธรรมนูญ มาตรา 171 ครม. มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน บันทึกการแจ้งข้อกล่าวหาของคณะกรรมการ ป.ป.ช.เอง ก็ยอมรับในประเด็นของหลักความรับผิดชอบร่วมกัน

หากพิจารณา หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางบริหารŽ สามารถแยกพิจารณาได้เป็น 2 ส่วน คือ (1) รัฐบาล (2) ฝ่ายปกครอง ซึ่งเรียกการกระทำของฝ่ายบริหารทั้ง 2 ส่วน ได้ว่า การกระทำของรัฐบาลกับการกระทำของฝ่ายปกครอง โดยหลักความรับผิดชอบแล้วเฉพาะการกระทำของฝ่ายปกครองเท่านั้นที่ต้องตกอยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ถ้าการกระทำทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมายก็จะมีกระบวนการควบคุม เช่น ถ้าเป็นนิติกรรมทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ก็จะมีการดำเนินคดีเพื่อยกเลิกหรือเพิกถอน หรือมีการดำเนินคดีหากเกิดความเสียหายอย่างหนึ่งอย่างใด

ส่วนการกระทำของรัฐบาลไม่อยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายเหมือนการกระทำของฝ่ายปกครอง เพราะการกระทำของรัฐบาลหากพิจารณาถึงหลักการปกครองในระบบรัฐสภา จะเห็นได้ว่าการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาจะมีการควบคุมทางการเมืองต่อกันใน กระบวนการทางการเมืองŽ เช่น รัฐสภาอาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล เป็นต้น

นอกจากนี้หากพิจารณาถึงบันทึกแจ้งข้อกล่าวหาในประเด็นว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์ มีการกระทำที่ผิดกฎหมายตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ประกอบ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 123/1 และกระทำขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 ยิ่งต้องพิจารณาว่าบันทึกแจ้งข้อกล่าวหาของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ต่อข้อกฎหมายข้างต้นเป็นการกล่าวหาเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายในการกระทำทางบริหารของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ในฐานะนายกรัฐมนตรี ในการกระทำของรัฐบาลหรือการกระทำในฐานะของฝ่ายปกครองต่อโครงการรับจำนำข้าวตามที่กล่าวมาข้างต้น เพราะหากเป็นการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางบริหารของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ในฐานะการกระทำของรัฐบาลแล้ว โดยหลักความรับผิดการกระทำในฐานะนี้ไม่อยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายในการกระทำของรัฐบาลต่อโครงการรับจำนำข้าว ก็จะถูกควบคุมทางการเมืองโดยการที่รัฐสภาอภิปรายไม่ไว้วางใจต่อโครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลเท่านั้น

คณะกรรมการ ป.ป.ช.ไม่อาจหยิบยกข้อกล่าวหาในประเด็นข้อกฎหมายดังกล่าวข้างต้นมาตรวจสอบถึงความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางบริหารในฐานะที่เป็นการกระทำของรัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ เกี่ยวกับโครงการรับจำนำข้าวได้ สำหรับการกระทำของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ในฐานะนายกรัฐมนตรี ในการกระทำทางฝ่ายปกครองเกี่ยวกับโครงการรับจำนำข้าวก็ยังไม่ปรากฏว่ามีผู้หนึ่งผู้ใด หรือเอกชนรายใดเกิดความเสียหายอันจะถือว่าเป็นการปฏิบัติการทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด



โดยหลักการที่หยิบยกมาชี้แจงข้างต้น หากพิจารณาข้อเท็จจริงถึง โครงการรับจำนำข้าวŽ เป็นโครงการที่มีรูปแบบขั้นตอน กระบวนการปฏิบัติ ในการบริหารโครงการ ในรูปคณะบุคคลŽ โดยกระบวนการในระบบรัฐสภา ซึ่งในบันทึกการแจ้งข้อกล่าวหาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เองก็ยอมรับในเรื่องนี้ว่า เมื่อเริ่มต้นกระบวนการทำงาน น.ส.ยิ่งลักษณ์ ในฐานะนายกรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายของ ครม.ต่อรัฐสภา แสดงว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช.ก็ยอมรับโดยไม่เถียงหลักการในการบริหารรัฐในระบบรัฐสภา และหลักการบริหารกิจการของรัฐในรูปของคณะบุคคลดังกล่าวมา






โครงการรับจำนำข้าวจึงมีบทเริ่มต้น โดยการนับหนึ่งจากการที่นายกฯได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภา และประการที่สำคัญหากคำนึงถึงหลักการบริหารกิจการของรัฐในรูปของคณะบุคคล โดยยึดหลักความรับผิดชอบร่วมกันดังที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 171 บัญญัติไว้ก็ถือได้ว่า การแถลงนโยบายของนายกฯต่อรัฐสภาในเรื่องโครงการรับจำนำข้าวนั้น ถือเป็นนโยบายของ ครม.ทั้งคณะ มิใช่จะทำให้โครงการรับจำนำข้าว เป็นนโยบายของนายกฯ โดยลำพังหากแต่ภายใต้หลักการบริหารกิจการของรัฐในรูปของคณะบุคคลแล้ว โครงการรับจำนำข้าวต้องถือเป็นการแถลงนโยบายของ ครม. ซึ่งถือเป็นคณะบุคคลต่อรัฐสภา ภายใต้กลไก หลักการปกครองในระบบรัฐสภา

ซึ่งคณะบุคคลดังกล่าว ถือหลักความรับผิดชอบร่วมกัน ตามที่กล่าวมา นอกจากนี้ในส่วนของความรับผิดทางอาญาของนายกฯ ที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.มีบันทึกแจ้งข้อกล่าวหามีข้อสังเกตว่าในเรื่องของความรับผิดทางอาญาของนายกฯ ฐานเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบนั้น จะเห็นว่าเมื่อ น.ส.ยิ่งลักษณ์แถลงนโยบายโครงการรับจำนำข้าวที่เป็นนโยบายโดยทั่วไปของ ครม.ทั้งคณะ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 171 จึงถือได้ว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์ใช้อำนาจในรูปแบบของคณะบุคคลไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจในฐานะนายกฯโดยลำพัง แต่เกิดจากคณะบุคคล ได้แก่ ครม.ที่มีอำนาจในการตัดสินใจ และได้ตัดสินใจร่วมกันในการที่จะให้เกิดโครงการรับจำนำข้าว ถือเป็นการใช้อำนาจในรูปแบบคณะบุคคล จึงไม่ถูกต้องอย่างยิ่งที่จะให้นายกฯเกิดความรับผิดทางอาญาโดยลำพังแต่เพียงผู้เดียว



สําหรับนายกฯในฐานะที่เป็นประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ก็เป็นการใช้อำนาจในรูปแบบของคณะบุคคล เช่นเดียวกันก่อนที่จะมีมติในการประชุมใดๆ ของ กขช. เสนอต่อ ครม. ดังนั้น แม้นายกฯจะเป็นประธาน กขช. ก็ถือว่าตำแหน่งนี้ เป็นการใช้อำนาจในรูปแบบของคณะบุคคล และโดยข้อเท็จจริงแล้ว น.ส.ยิ่งลักษณ์ เข้าประชุมในหน้าที่ประธาน กขช. เพียงครั้งเดียวในการให้นโยบายต่อโครงการรับจำนำข้าว แต่การประชุมในคราวต่อมาจนถึงมีการยุบสภานายกฯได้มอบหมายให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบทำหน้าที่เป็นประธาน กขช.แทน

ดังนั้น การที่นายกฯได้มอบหมายหน้าที่ให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบเป็นผู้ดูแลในเรื่องดังกล่าวแทน จึงไม่ถือว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์มีความผิดตามบันทึกแจ้งข้อกล่าวหาของ ป.ป.ช.อีกต่อไป เทียบเคียงคดีของอดีตนายกรัฐมนตรี นายอานันท์ ปันยารชุน กับพวก เป็นจำเลยในความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ซึ่งศาลชั้นต้นได้มีคำพิพากษายกฟ้องโจทก์ ในส่วนของนายอานันท์ โดยให้เหตุผลว่าได้มอบหมายหน้าที่ให้ผู้ใต้บังคับบัญชาเป็นผู้ดูแลในเรื่องดังกล่าวแทน จึงไม่ถือว่าเป็นความผิดตามมาตรา 157 ส่วนจำเลยอื่นในคดีของนายอานันท์ ต่อมาศาลฎีกาได้ยกฟ้องจำเลยที่เหลืออีกด้วย เทียบเคียงคำพิพากษาฎีกาที่ 4881/2541 ระหว่าง นายประวิทย์ ขัมภรัตน์ โจทก์ นายอานันท์ ปันยารชุน ที่ 1 กับพวกจำเลย

ส่วนข้ออ้างในบันทึกการแจ้งข้อกล่าวหาว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์ ที่มีอำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 11(1) ในฐานะหัวหน้ารัฐบาล และให้ฐานะประธาน กขช. มีอำนาจหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งการบริหารราชการแผ่นดินไม่ระงับยับยั้งโครงการรับจำนำข้าว กลับยืนยันที่จะดำเนินโครงการต่อไปจึงเป็นการจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 เห็นว่าบันทึกแจ้งข้อกล่าวหาในส่วนนี้ขัดแย้งกันอยู่ในตัวทั้งข้อเท็จจริง และข้อกฎหมาย และหากพิจารณาถึงบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 176 ประกอบมาตรา 178 ตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. อ้างแล้วจะกลายเป็นว่าบันทึกแจ้งข้อกล่าวหาในประเด็นนี้ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญเสียเอง

กล่าวคือโดยข้อเท็จจริงการดำเนินการโครงการรับจำนำข้าว ครม.ที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาอันเป็นการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 176 และเมื่อได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาแล้ว รัฐธรรมนูญ มาตรา 178 เป็นบทบังคับว่าในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 176 และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของ ครม.

นอกจากนี้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 270 ยังบัญญัติเป็นบทลงโทษว่า หากนายกฯส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย อาจถูกถอดถอนจากตำแหน่ง ปัญหาในเรื่องนี้จึงมีคำอธิบายว่า โครงการรับจำนำข้าวที่ ครม. แถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 176 และมีสภาพบังคับตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 ที่ว่าในการบริหารราชการแผ่นดินรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามนโยบายที่แถลงไว้ตาม มาตรา 176 เช่นนี้ นายกฯ โดยลำพังแม้จะมีฐานะเป็นหัวหน้ารัฐบาลตามข้อกฎหมายที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. อ้าง จะสั่งระงับยับยั้งการดำเนินโครงการรับจำนำข้าว โดยอำนาจของนายกฯ และประธาน กขช.โดยลำพัง กลับจะเป็นการกระทำผิดตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 176 และ 178 เสียเอง ซึ่งไม่มีข้อเท็จจริงเคยปรากฏในระบบรัฐสภาว่า นโยบายที่ ครม.แถลงต่อรัฐสภาแล้วนายกฯโดยลำพัง สั่งระงับยับยั้งโครงการหรือนโยบายที่ ครม. แถลงต่อรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 176



ดังนั้น ในเมื่อโครงการรับจำนำข้าวเป็นนโยบายที่ ครม.ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 176 และมีสภาพบังคับใน ครม.ในการบริหารราชการแผ่นดินต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 กลายเป็นว่านายกฯโดยลำพัง จงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 ตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.อ้าง ข้อกล่าวหานี้นอกจากจะไม่ชอบด้วยบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ บันทึกแจ้งข้อกล่าวหาในเรื่องนี้ถือได้ว่าเป็นข้อกล่าวหาที่เคลือบคลุม ขัดแย้งกันอยู่ในตัวเองทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายตามที่กล่าวมา

บันทึกการแจ้งข้อกล่าวหาของคณะกรรมการ ป.ป.ช.เองก็ยอมรับโดยปราศจากข้อสงสัย และไม่เถียงกันเช่นนี้ จึงขอตั้งข้อสังเกต ข้อพิรุธ ข้อระแวงสงสัย ว่าเพราะเหตุใดเมื่อขั้นตอน กระบวนการ และรูปแบบการทำงานเป็นหลักการในรูปคณะบุคคลตามรัฐธรรมนูญกำหนดแล้วทำไมคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมีบันทึกแจ้งข้อกล่าวหาในโครงการรับจำนำข้าวต่อ น.ส.ยิ่งลักษณ์ โดยลำพังแต่เพียงผู้เดียว

แต่มิใช่หมายความว่าผู้เขียนต้องการจะสื่อความหมายว่าหากโครงการรับจำนำข้าวจะเป็นความผิดในมุมมองของคณะกรรมการ ป.ป.ช. แล้ว ครม.ทั้งคณะจะต้องรับผิดชอบ ซึ่งมิใช่ หากแต่ต้องการสะท้อนให้สังคมตั้งข้อสังเกตว่า การขับเคลื่อนการบริหารงานโดย คณะบุคคลŽ เป็นองค์กรกลุ่มที่ตัดสินใจร่วมกันทั้งที่เป็นรูปแบบของมติคณะกรรมการข้าวแห่งชาติ และมติคณะรัฐมนตรีแล้วทำไม น.ส.ยิ่งลักษณ์ และฐานะประธาน กขช. ต้องรับผิดทางกฎหมายโดยลำพัง ต่างหากที่ผู้เขียนต้องการสะท้อนให้สังคมเห็นและเข้าใจ และช่วยหาคำตอบว่าบันทึกแจ้งข้อกล่าวหาของ ป.ป.ช.สมเหตุสมผล ชอบด้วยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายภายใต้ หลักนิติธรรมŽ แล้วหรือไม่